БарГУ.by » Учебные материалы » КСРы » Региональная экономика » РАЙОНИРОВАНИЕ. АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ДЕЛЕНИЕ СТРАНЫ.

РАЙОНИРОВАНИЕ. АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ДЕЛЕНИЕ СТРАНЫ.

Автор: Maxvel 6-03-2012, 17:48

РАЙОНИРОВАНИЕ. АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ДЕЛЕНИЕ СТРАНЫ.

 

Вы не можете скачивать файлы с нашего сервера


Понятие, уровни, виды районирования и административно-территориального деления страны.

Успешное управление какой-либо крупной территорией невозможно без ее районирования, или административно-территориального деления, т.е. расчленения этой территории на составные части. Проблемы районирования особенно актуальны для государств, имеющих обширную территорию, разнообразные природные условия, большой потенциал производительных сил. К числу таких государств, прежде всего, относят Россию, США, Великобританию, Германию, Японию, Китай, Индию, Мексику, Бразилию и ряд других. Весьма актуально районирование и для средних государств, к которым необходимо причислить и Республику Беларусь.
Необходимость районирования и административно-территориального деления отражает объективный процесс регионо - и районообразования, который обусловлен размерами территорий, сложившимися в них хозяйственными связями, национальными, религиозными и другими особенностями. Районирование осуществляется на двух уровнях, обусловленных его целями: познавательном и преобразовательном. Познавательный уровень преследует изучение природного, демографического экономического потенциала страны путем выделения однородных территорий. Он позволяет накапливать статистический материал, создавая тем самым базу для перехода на преобразовательный уровень. Преобразовательный уровень районирования связан с разработкой и реализацией перспектив рационального использования природного, демографического и экономического потенциала и соответствующим выделением регионов с целью максимально эффективного использования их ресурсов.
В зависимости от признаков, по которым выделяются районы на вышеупомянутых уровнях, различаются и виды районирования. В частности, выделяют природное, демографическое и экономическое районирование. Необходимо учитывать, что экономическое районирование наряду со сложившимися хозяйственными связями и экономическими отношениями в той или иной степени уже учитывает как природное (климат, плодородие, ресурсная обеспеченность и т.п.), так и демографическое (население, трудовые ресурсы и т.д.) районирование.
В свою очередь экономическое районирование подразделяется на отраслевое и интегральное. Отраслевое районирование способствует правильному размещению предприятий конкретной отрасли, в то время как интегральное - комплексному развитию регионов. Как правило, на базе интегрального экономического районирования осуществляется территориальное деление стран.
Основным элементом территориальной структуры хозяйства страны, учитывающим специализацию в территориальном разделении труда, специфику природно-ресурсных и социально-экономических условий, является экономический район. Экономический район - это часть народного хозяйства страны на определенной территории, характеризующаяся определенным экономико-географическим положением, территориально-хозяйственным единством, своеобразием природных и экономических условий, исторически сложившейся производственной специализацией, основанной на территориальном разделении труда. Экономический район, как правило, выделяется на базе районного хозяйственного комплекса, представляющего собой объективно сформировавшуюся в пределах определенной территории более или менее целостную систему хозяйства и социальных процессов.
Экономическое районирование является важнейшей предпосылкой для административно-территориального деления страны, которое должно строиться на социально-экономической основе с учетом как хозяйственной специфики, так и исторических факторов. При этом критериями административно-территориального деления могут быть: примерное равенство площади территориальных образований, их населения, экономического потенциала и т.п., а также удобство управляемости территорий путем приближения субъекта управления к объекту - к населению и хозяйственным единицам (с учетом транспортных и др. коммуникаций). В целом экономическое районирование и административно-территориальное деление призваны обеспечить возможность эффективного управления страной, облегчить планирование и прогнозирование, решение социально -экономических проблем.

Административно-территориальное деление Республики Беларусь.

Богатая история Беларуси находит отражение и в вопросе административно-территориального деления. В VI—VIII вв. н.э. существовали племенные союзы, так называемые "княжения" кривичей, дреговичей и радимичей. В IX—X вв. они вошли в состав Киевской Руси. С распадом последней в начале XII в. образовались самостоятельные государственные образования — княжества Полоцкое и Туровское. В дальнейшем из них выделились удельные княжества: Витебское, Волковыское, Городенское, Друцкое и др.
В XIII—XIV вв. территория нынешней Беларуси находилась в составе Великого княжества Литовского, а удельные княжества долгое время оставались административными единицами. В 1564—1566 гг., после проведения административной реформы были образованы следующие воеводства: Берестейское в составе Берестейского и Пинского уездов; Виленское в составе Браславского, Виленского, Лидского и Ошмянского уездов; Витебское в составе Витебского и Оршанского уездов; Минское в составе Минского и Речицкого уездов; Новогрудское в составе Новогрудского, Волковыского и Слонимского уездов; Полоцкое, — которые делилось на волости.
В таком составе земли белорусские входили и в Речь Посполитую. После ее разделов и присоединения Белоруссии к России была образована Минская губерния, включавшая 13 уездов. В нее вошли Минское, Новогрудское воеводства и часть Брестского (Пинский уезд). В 1797 г. образовалась Полоцкая губерния, в 1801 г. (третий раздел Польши) — Гродненская губерния. К 1802 г. на территории Белоруссии было 5 губерний, подчинявшихся России (Могилевская, Витебская, Минская. Гродненская, Виленская) и включавших 53 уезда, а к 1840 г. — 4 губернии (без Виленской), включавшие 40 уездов, которые делились на волости.
В результате революции 1917 г. возникла новая крупная административная единица — Западная область, объединявшая Минскую, Могилевскую, Витебскую и не оккупированные уезды Вилейской губернии.
С января 1919г. в административно-территориальном делении Белоруссии начался ряд преобразований, связанных с выходом из состава республики Могилевской и Витебской губерний, слиянием Белоруссии с Литвой (февраль 1919 г.), упразднением Минской и Могилевской губерний (1919 г.), образованием Гомельской губернии. В 1920 г., после провозглашения независимости БССР, в состав республики вошли 18 уездов бывших Минской и Гродненской губерний.
В ходе реформы, проведенной правительственной комиссией в 1924 г., были упразднены уезды и волости и создана новая структура административных единиц — округ—район—сельсовет. Было предложено разделить всю территорию БССР на 10 округов, в каждый из которых входило бы от 7 до 12-ти районов с населением 400—500 тыс. чел. Район должен был иметь 20—25 тыс. жителей и радиус доступности центра 20—25 км. Центрами районов должны были стать местечки. Районы подразделялись на сельсоветы по двум критериям: радиус территории сельсовета — около 5 км, население — 2—4 тыс. чел.
В конце 1926 г. произошло расширение территории БССР. В состав республики вошли Гомельский и Речицкий уезды, преобразованные в округа, при этом республика получила 8 новых районов. К началу 1927 г. население Белоруссии, насчитывавшее 5 млн. чел., проживало на территории, равной 126 тыс. км" и разделенной на 12 округов и 108 районов.
В апреле 1927 г. было осуществлено укрупнение округов, вызванное необходимостью усиления роли районного звена и сельсоветов, потребностью упрощения и удешевления государственного аппарата и стало, по сути дела, началом процесса ликвидации окружного деления. После укрупнения на территории республики утвердилось 8 округов (101 район, 1470 сельсоветов) — Минский, Могилевский, Бобруйский, Мозырский, Оршанский, Полоцкий, Гомельский, Витебский.
В июле 1930 г. округа упразднили и пересмотрели границы районов, произошло их укрупнение. В 1931 г. территория республики была поделена на 75 районов. Однако реформа укрупнения себя не оправдала, и в 1935 г. образовалось 15 новых районов — для улучшения обслуживания населения со стороны районных советских органов и приближения районного руководства к сельскохозяйственному производству. В том же году наметилась тенденция к дроблению административно-территориальных единиц. После разукрупнения число районов в Белоруссии равнялось 88. В виде округов восстанавливается промежуточное звено между районами и центральными республиканскими органами: вдоль западной границы БССР созданы 4 округа (Мозырьский, Слуцкий, Лепельский, Полоцкий), объединившие 24 района. Введение окружной системы должно было способствовать усилению руководства советскими и хозяйственными органами и улучшить культурную работу в районах.
В 1938 г. в Белоруссии образовалось 5 областей (Минская, Витебская, Могилевская, Гомельская, Полесская), объединивших 90 районов. После воссоединения с Западной Белоруссией в 1939 г. увеличившаяся территория республики подразделялась на 10 областей, включавших 195 районов (в состав БССР вошли Барановичская, Белостокская, Брестская, Вилейская, Пинская области).
В 1944 г. была осуществлена очередная реформа административно-территориального деления Белоруссии, произошло разукрупнение прежних областей и образование новых — Бобруйской, Гродненской, Полоцкой. Территория республики разделилась на 12 областей, 175 районов и более 2,5 тысяч сельских Советов.
В дальнейшем, при территориальной стабильности страны, совершенствование АТД проводилось путем укрупнения (разукрупнения) сельских Советов, районов, сокращения количества областей. К концу 1962 г. общее количество областей составило 6 (Минская, Брестская, Гомельская, Гродненская, Витебская, Могилевская), а районов 77.
В начале 1965 г. было проведено разукрупнение районов, вызванное сложностями в их управлении из-за больших территориальных размеров, их количество выросло до 100 единиц.
Таким образом, АТД па территории нашей страны пережило ряд радикальных изменений, преимущественно в период 1920—1960 гг. За последние 40 лет оно практически не менялось. После внедрения такой административной единицы, как область, были созданы объективные предпосылки для дальнейшей централизации власти. В условиях доминирования государственной собственности это обеспечило возможность перераспределения населения, изменение хозяйственной и социально-территориальной структуры Беларуси.
На практике существовала жесткая централизация, когда только государство обеспечивало решение всех административных задач.
Эта система доказала свои преимущества в экстремальных условиях функционирования государства. Однако в нормальных условиях проявлялись отрицательные последствия жесткой централизованной власти. С позиций территориальной организации в Беларуси к отрицательным последствиям действующей АТД относится формирование, и затем постоянное углубление диспропорций в уровнях социально-экономического развития центров и периферии.
Понятия "центр" и "периферия" - объективные, они свойственны всем государствам. В рамках бывшего СССР быстро росли города, и прежде всего центры единиц АТД, причем чем выше по рангу центр, тем стремительнее оказывались темпы его роста. Закономерным следствием этого было положение в демографической, экономической, социальной и экологической сферах жизни. Большая часть последствий имела отрицательный для государства характер. Органы управления это видели и неоднократно предпринимали попытки по их преодолению. Но фактически они боролись со следствиями, а не с причинами неблагополучия.
Сохранение сложившегося АТД являлось необходимым условием воспроизводства местных политических элит, каждая из которых стремилась к развитию подчиненных ей центров, а следовательно, к сохранению и расширенному воспроизводству самой себя.
Поддержание существовавшего на протяжении последних десятилетий административно-территориального деления нельзя признать целесообразным, тем более что административное устройство республики не совпадает с реально складывающимися социально-экономическими общностями, отражающими объективный процесс районообразования.
Наличие множества управляющих единиц требует большого управленческого аппарата, ведет к дублированию служб, делает невозможным эффективное решение хозяйственных и социальных задач вследствие огромных различий в экономическом потенциале большинства из них.
Вместе с тем, в Беларуси существует около двадцати относительно самостоятельных социально-экономических образований. Они формируются на базе развитого города-центра и тяготеющей к нему территории.
Наиболее созрели в социально-экономическом отношении к переходу на самоуправление большие города и их окружение. Сами города, их хозяйственная деятельность были в прошлом, и сохраняют роль источника дотаций для большей части сельских районов. Это повлияло на состав населения близ больших городов. Каждый из них, как правило, находится в различных единицах АТД, обладающих своим бюджетом. В то же время большая часть населения, проживающего в районе, трудится в городе, куда и поступают практически все налоги. На долю района остаются коммунальные, социальные и другие проблемы, связанные с обеспечением проживания взрослых и детей в районах, окружающих большие города.
Существование в непосредственной близости столь тесно связанных между собой территориальных коллективов, имеющих собственные органы представительной, исполнительной власти, существенно снижает эффективность управления. В последние годы вокруг больших городов инвестиционная активность горожан выросла многократно (строительство жилья, развитие садово-огородных кооперативов), что естественно должно способствовать дальнейшему росту противоречий и конфликтов.
Децентрализация предполагает отказ государства от выполнения ряда функций в пользу территориальных коллективов. Именно в этом заключаются демократические реформы в сфере территориальной организации, влекущие за собой административно-территориальные преобразования.
При распределении компетенции между государством и территориальными коллективами исходят из концепции, согласно которой государство занимается проблемами общенационального значения (юстиции, обороны, внешних сношений), а территориальные коллективы решают вопросы, относящиеся к данной территории, и круг их тем шире, чем больше территория и численность населения. Поэтому территориальная организация — это, прежде всего АТД, поскольку оно определяет рамки территориальных коллективов.
Странами участницами Европейского совета принята по этому вопросу специальная Европейская Хартия местного самоуправления. В ее преамбуле утверждается, что защита и укрепление местного самоуправления в различных государствах Европы представляют собой важный вклад в строительство новой Европы на принципах демократии и децентрализации власти.
Действующее АТД в Беларуси следует отнести к одной из главных проблем ее территориальной организации. Мировой опыт свидетельствует, что административные границы, отражая прогрессивные изменения в социальной экономической сфере, в образе жизни людей, являются подвижными, "пульсирующими" элементами территориальной структуры по сравнению с более стабильными в отношении времени и пространства городскими поселениями и сетью коммуникаций, призванной реализовывать народнохозяйственные связи.
Сложившееся в республике административное деление пришло в серьезное противоречие с требованиями создания территориальных условий для преобразования общественных отношений; не соответствует объективно сложившимся социально-экономическим общностям, ареалы которых определяют тесные производственные и социально-культурные связи; сдерживает функционирование групп поселений, находящихся в разном административном подчинении, но имеющих тенденции к взаимосвязанному развитию; затрудняет формирование эффективных планировочных структур.
В настоящее время имеются все условия для административно-территориального переустройства в соответствии с национальными, историческими, географическими, социальными и экономическими принципами.
Реформа административно-территориального деления и управления должна идти в направлении расширения прав территориальных сообществ за счет расширения компетенции низовых единиц и сокращения верхних звеньев, дублирующих друг друга.

Предпосылки переустройства административно-территориального деления Республики Беларусь.

Нынешнее административно-территориальное деление Республики Беларусь сформировалось в условиях командно-административной системы управления и господства государственной и кооперативно-колхозной форм собственности. Для управления ее объектами (начиная от мелких предприятий и организаций службы быта, торговли, культуры и заканчивая сельскохозяйственными и промышленными предприятиями) и создавалась нынешняя система областей, сельских и городских районов, сельсоветов по единому образцу в СССР. Основными объектами территориального управления па уровне республики являются области и город Минск, а на уровне областей — районы и города областного подчинения. Первичным территориальным уровнем местного управления и самоуправления в районах выступают города районного подчинения, поселки городского типа и сельсоветы, объединяющие группы близлежащих деревень.
И если города и поселки городского типа имеют объективно существующие территориальные границы, то сельсоветы, районы и области состоят из групп населенных пунктов, расположенных на единой территории, с административно установленными границами. Система таких административных единиц служит механизмом управления территорией и носит исторически преходящий характер — в зависимости от особенностей социально-экономического развития в определенный период.
В нашей относительно небольшой республике насчитывается около 1,9 тыс. территориальных органов управления, что требует большой численности управленческого аппарата, ведет к неизбежному дублированию служб, порождает сложности в реальном разграничении коммунальной собственности, затрудняет эффективное решение хозяйственных задач вследствие больших различий в экономическом потенциале отдельных административно-территориальных единиц. Трудно установить, кто из местных органов власти является реальным хозяином конкретной территории.
При переходе к рыночной экономике получают развитие различные формы собственности за счет уменьшения доли государственной собственности. Хозяйствующие субъекты становятся самостоятельными в своей деятельности. В этих условиях местные органы управляют объектами своей коммунальной собственности и организовывают жизнедеятельность населения на соответствующей территории, мобилизуя для этого собственные финансовые ресурсы — как бюджетные, так и внебюджетные.
В настоящее время большинство сельских районов республики имеют дотационные бюджеты и не располагают достаточным социально-экономическим потенциалом для функционирования на принципах самофинансирования. В то же время нынешнее областное деление Беларуси более приспособлено к решению сельскохозяйственных задач административными методами, чем к управлению объектами социальной и производственной инфраструктуры, из которых при переходе к рыночной экономике в основном будет состоять коммунальная собственность.
В настоящее время республика находится на этапе становления рыночной экономики, рыночных способов хозяйствования и демократических методов государственного управления и самоуправления. Процесс реформирования социально-экономической системы протекает в рамках ранее сложившегося и доказавшего свою неэффективность административно-территориального деления.
В течение последних 40 лет сформировалась и продолжает функционировать противоестественная система АТД, при которой фактически все города образовали со своим окружением социально-экономическое пространство, которое имеет как бы две различные системы государственного управления и самоуправления — городскую и сельскую (районную).
Подобное обстоятельство постоянно воспроизводит конфликт интересов властей и населения города и района, которые не рассматривают эту территорию как свою общую. Такие конфликты особенно обострились в связи с переходом в городах от преимущественно многоэтажного государственного жилищного строительства к строительству жилья, отвечающего индивидуальным потребностям и возможностям конкретной семьи — прежде всего одноквартирных домов высокой комфортности, что потребовало выхода на новые территории, за пределы официально учрежденной городской черты. "Битва за землю" зачастую приобретает в этих условиях криминогенный характер. Экономические трудности, поразившие особенно сильно социальную сферу, привели к тому, что свертываются ставшие невыгодными для многих городских предприятий социальные связи с "чужой" сельской территорией.
Проведение после 1995 г. объединения более 90 административно-территориальных единиц Республики Беларусь, имеющих общий административный центр, открыло путь к поэтапному совершенствованию сложившегося АТД. Однако пока это затронуло только города районного подчинения, а наиболее нуждающиеся в таком объединении большие города остаются вне процесса. В то же время сегодня все без исключения города-райцентры составляют со своим ближайшим окружением единый социально-экономический организм:
• в районных центрах работают до 20 % селян трудоспособного возраста, причем чем крупнее город, тем выше этот процент;
• в свою очередь 3—5 % горожан ежедневно отправляются на работу в близлежащие сельские поселки;
• в городах сосредоточена большая часть инфраструктуры, ориентированной на обслуживание сельских жителей и хозяйства района: районные больницы, дома быта, агрохимлаборатории, предприятия электросетей и связи, сельхозтехники и т.п.;
• многие объекты инженерной инфраструктуры города территориально размещаются за пределами его городской черты: водозаборы, электроподстанции, складские комплексы, полигоны по утилизации бытовых и промышленных отходов, очистные сооружения, обходные автомагистрали, грузовые и сортировочные станции и т.д.;
• вокруг городов, особенно крупных, формируется пояс вновь построенных горожанами жилых домов.
В случае завершения этого процесса и объединения городов областного подчинения и г. Минска с одноименными административными районами будет сделан существенный шаг в обеспечении взаимоувязанного согласованного развития больших и крупных городов и их ближайшего окружения.
Реформирование административно-территориального устройства является необходимой предпосылкой активизации усилий местного населения и местных органов власти в подъеме экономики республики и решении на этой основе широкого круга задач социального развития. Местные органы власти в качестве полноправных инвесторов только начинают формироваться, поскольку ранее выполняли роль прежде всего проводников для выделенных из центра ассигнований и самостоятельной инвестиционной политики не осуществляли.
Мировая тенденция такова, что именно местные органы являются основным звеном в деле развития территории, создания социальной инфраструктуры. Беларусь тоже, очевидно, не избежит такого пути. Пользуясь возможностью формировать внебюджетные фонды за счет местных налогов, сборов и других законных способов, местные органы власти смогут выступать все более солидным инвестором.
Стабильная инвестиционная активность местных властей разного уровня наступит в результате накопления достаточного объема средств. Причем реальную инвестиционную способность получит тот уровень управления, который сможет аккумулировать на своих счетах налоговые и другие поступления, будут контролировать внебюджетные фонды, непосредственно регулировать отношения собственности, распоряжаться в сфере недвижимости. И в этом отношении сложившееся административно-территориальное устройство требует реформирования.
В республике накоплен большой опыт социально-экономических, в том числе планировочно-градостроительных, обоснований нового административно-территориального деления. Несомненно, что сложившиеся ареалы социально-экономического взаимодействия центров экономического роста, их зоны влияния и тяготения по трудовым, социально-культурным и социально-бытовым связям, обслуживанию населения и хозяйства прилегающих территорий значительно превосходят юридически оформленные границы территории, подведомственной органу городского управления.
Сложившийся территориальный социально-экономический комплекс городов и их окружения закономерно требует юридического закрепления и легализации в форме единого административно-территориального образования. Это необходимый, первоочередной шаг в реформировании застывшей системы АТД республики.
С назревшей реформой связано и повышение эффективности самоуправления и государственного управления территориальным развитием, требующее децентрализации власти и усиления ответственности местной администрации и органов местного самоуправления за судьбу подведомственной территории. Влияние местной власти на решение проблем подведомственной территории было и остается весьма ограниченным, что обусловлено как недостаточным кругом полномочий, делегированных центром, так и слабой финансовой базой самостоятельного развития. Как и прежде, фактически отсутствует связь между эффективностью работы промышленности и других отраслей хозяйства, расположенных на некой территории, и инвестиционными, финансовыми возможностями для развития социальной инфраструктуры и решения социальных проблем, которыми непосредственно и независимо от общего состояния экономики других регионов располагает администрация этой территории.
В условиях суверенного небольшого государства сохранение шести областей означает в существенной мере дублирование или ретранслирование координирующих и контрольных функций центральных государственных органов на 1/6 части Республики Беларусь. Размещаясь в крупных городах, облисполкомы вмешиваются в работу горисполкомов, дублируют ее и в конечном итоге способствуют развитию прежде всего центров своих областей. Однако отказ от областного деления страны не угрожает умалением государственной роли. Скорее наоборот — эта роль возрастет при дроблении территории областей на реально сложившиеся социально-экономические регионы — территориальные округа. В целом по республике может быть образовано от 17 до 25 округов со следующими параметрами: время доступности центра округа — в пределах 1,5—2 ч, радиус зоны тяготения 60—100 км, площадь — 7—15 тыс. км", численность населения — 200—900 тыс. чел. (кроме г. Минска).
Роль окружных центров могут выполнять, наряду с нынешними областными центрами, города Барановичи, Пинск, Орша, Полоцк (с Новополоцком), Светлогорск, Мозырь, Лида, Борисов, Молодечно, Солигорск, Бобруйск. Каждый из намеченных округов будет представлять пространственно организованную группу городских и сельских поселений, имеющих региональные объекты рыночной инфраструктуры, общую систему производственной и социальной инфраструктур. В округах целесообразно создать органы местной власти.
Вторым уровнем государственного управления мог бы стать административный район или муниципальный (городской) округ — административно-территориальная единица с единой государственной администрацией на город-центр и его сельское, по преимуществу, окружение. Объединение всех органов управления городами и сельскими территориями в границах существующих административных районов — наиболее актуальная и одновременно относительно безболезненная процедура, которая может быть реализована на первом этапе административно-территориальной реформы.
Вызывает сомнение целесообразность сохранения сельсовета или сельского округа в качестве территориальной единицы государственного управления. На низовом уровне, в сельской местности, скорее всего, должна формироваться и функционировать только система местного самоуправления, а несколько единиц местного (сельского) самоуправления могут входить в одну административно-территориальную единицу — административный район (муниципальный округ).
Закон об АТД должен предусматривать возможность и процедуру объединения (слияния) двух или нескольких административно-территориальных образований в одно. Реализация данного предложения затруднена в связи с заложенным в Конституции принципом адекватности административно-территориального управления (как системы органов государственной власти) и местного самоуправления (как системы народного представительства).
Территория района (муниципального округа) в ближайшем будущем должна рассматриваться как единица местного самоуправления верхнего уровня, так как здесь имеются сложившиеся традиции формирования представительных органов, и масштаб проблем позволяет рассчитывать на вовлечение населения в совместное их решение.
В то же время территория нижнего уровня самоуправления, которой сейчас формально является сельский Совет, нуждается в укрупнении, так как демографический и экономический потенциал большинства нынешних сельсоветов недостаточен для решения основных повседневных проблем местного населения.
Таким образом, на территории республики могут быть сформированы как двухзвенная система государственного управления, так и двухзвенная система местного самоуправления, органично дополняющие друг друга. Правомерно и необходимо рассматривать изменение АТД как процесс, а не как одномоментную акцию, даже теоретически хорошо обоснованную. Процесс асимметричных реформ АТД и поэтапного создания территориальных округов можно было бы начать с формирования Минского административного округа. Его границы могут формироваться на первом этапе в границах Минского района. Одновременно объединяются в единую административно-территориальную единицу все города областного подчинения и одноименные районы.
На втором этапе возможны два варианта формирования Минского округа, по одному из них — в границах "большого Минска", с охватом всей территории Минского района и частей территории Дзержинского района (включая Фаниполь), Смолевичского района (включая национальный аэропорт "Минск"), частей Лагойского и Пуховичского районов.
Аналогичные преобразования могут быть проведены и применительно к другим регионам республики.
В качестве особых административно-территориальных единиц в Республике Беларусь целесообразно определить также свободные экономические зоны и территории, наиболее сильно подвергшиеся радионуклидному загрязнению.

Особенности административно-территориального деления экономически развитых стран (ФРГ, Великобритания, Швеция, Польша, Дания).

Система административно-территориальной организации в каждой стране возникает и развивается как механизм управления территориями. Исторически сложилось несколько систем административно-территориального деления. Существуют двух-, трех- и даже четырехзвенные системы. На европейском континенте встречаются почти все виды. Так, во Франции к числу административно-территориальных единиц относятся коммуны (население — 1—2 тыс. чел.; территория — 0,01—0,03 тыс. км2); кантоны (население 10—30 тыс. чел., территория — 0,1—0,3 тыс. км2); округа (население — 100—250 тыс. чел., территория — 1—3 тыс. км2), департаменты (население 200—2000 тыс. чел., территория — 3—8 тыс. км2). В Италии административно-территориальная структура включает: коммуны, провинции, области, в ФРГ — земли, округа, районы и общины, в Бельгии — провинции, округа, коммуны и т.д.
Традиционными низовыми административно-территориальными подразделениями являются коммуны (Франция, Италия, Швеция), округа (Великобритания), общины (ФРГ). Это самые многочисленные звенья в системах административно-территориального деления. Так например, во Франции насчитывается свыше 37 000 коммун, в Италии — 8068, в ФРГ — свыше 15 000 общин.
Подавляющее большинство общин и коммун находятся в сельской местности. Они являются одновременно и низовыми звеньями местного управления и самоуправления. Если размеры территории, количество и плотность населения этих единиц в рассматриваемых странах имеют много общего и различия не носят принципиального характера, то их правовой статус имеет существенные отличия в разных странах. Исключением являются только Италия, Франция и Бельгия, у всех коммун которых одинаковый муниципальный статус. Рассмотрим административно-территориальное устройство отдельных, экономически наиболее развитых, стран мира.
ФРГ — федеральное государство (республика), состоящее из 16-ти земель, каждая из которых представляет собой самостоятельное государство. Численность населения в них составляет: Северный Рейн-Вестфалия — 17,3 млн чел.; Бавария — 11,4; Баден-Вюртемберг — 9,8; Нижняя Саксония — 7,4; Гессен — 5,8; Саксония — 4,8; Рейнланд-Пфальц — 3,8: Берлин — 3,4; Саксония-Анхальт — 2,9; Бранденбург, Тюрингия и Шлезвит-Гольштейн — по 2,6; Мекленбург-Передняя Померания — 1.9; Гамбург— 1,7; Саар — 1,1; Бремен — 0,7 млн. чел.
В компетенцию земель входят вопросы, непосредственно затрагивающие повседневную жизнь граждан, — культуры в расширительном понимании, коммунального хозяйства, общественного порядка. Каждая земля имеет свою конституцию. Федеральные органы осуществляют внешние сношения, оборону, пограничную охрану, управляют железными дорогами, почтой. В основу выделения земель положен исторический принцип.
Система управления состоит из двух ветвей, тесно взаимосвязанных между собой, образующих общую систему местного управления и самоуправления:
• системы местного управления, которая охватывает административные органы, назначаемые центром и подчиненные только ему, — правительственные округа и административные округа;
• системы местного самоуправления, охватывающей представительные органы, избираемые населением общин и округов.
Правительственный округ является верхним уровнем административно-территориального деления в ФРГ. Размеры и население округов отличаются. Округа занимают ведущее положение в коммунальной системе ФРГ. Это сложные территориальные объединения общин. Современное законодательство ФРГ не дает однозначного толкования понятия "округ". Его положение двойственно: административная единица земель и одновременно — укрупненная коммунальная единица. Округ имеет тесную связь с общинами. Компетенция округа в качестве территориального коллектива определена понятием "надобщинная". Всего в ФРГ 33 правительственных округа. Правительства земель имеют в округе своего представителя, обладающего широкой компетенцией. Он осуществляет опеку над округами и независимыми окружными городами.
В Великобритании 6 метрополитенских графств охватывают большинство крупных агломераций, исключая Лондон. В каждом из них сгруппировано значительное количество населения — от 1200 тыс. до 2800 тыс. чел. Метрополитенские графства подразделяются на 36 метрополитенских округов, вобравших в большинстве случаев бывшие города-графства с населением свыше 200 тыс. жителей. Округа управляются советами, избранными всеобщим голосованием. Остальная территория (фактически сельские районы Великобритании) разделена на неметрополитенские графства, население которых колеблется от 110 тыс. до 1400 тыс. жителей. Неметрополитенские графства разделены на неметрополитенские округа (296), население которых в среднем насчитывает от 60 тыс. до 100 тыс. жителей.
Основой системы стали графства, именно им переданы все важнейшие функции. Округа же (за исключением метрополитенских) наделены лишь второстепенными функциями.
В основу административно-территориального деления бывшей Югославии наряду с национальным и историческим принципом был положен и религиозный. Историко-национальный принцип используется при выделении районов в Великобритании, Бельгии, Испании, а также Китая, Пакистана, ЮАР. Новое административное деление Франции осуществлено в 60—70-е годы В. Жискар д'Эстеном. Согласно историческому принципу, оно предполагает выделение 96 департаментов, которые, исходя из экономического подхода, сгруппированы в 22 экономических района, что удобно для целей планирования и прогнозирования развития и государственного регулирования.
До 1971 г. Швеция была разделена на 850 коммун, каждая из которых имела свое выборное собрание уполномоченных. К настоящему времени их количество сокращено до 288. В права и обязанности коммун входит строительство различных сооружений, обеспечение широкого круга услуг, жилищное и дорожное строительство, канализация и водоснабжение, начальное образование, социальная помощь, уход за престарелыми, забота о детях и т.д. Коммуны имеют право взимать подоходный налог и получают доход от небольшого налога па недвижимость. Они также предоставляют разного рода платные услуги. Между государственным и муниципальным уровнями существует региональный уровень управления. На этом уровне страна поделена на 23 лена. Государственную власть представляет в каждом лене губернатор. Губернаторы ленов назначаются правительством на шестилетний срок. Они часто избираются из числа политических деятелей, но обычно оставляют политическую карьеру, получая пост губернатора. Для выполнения определенных задач в рамках лена избирается ландстинг. Ландстинги отвечают прежде всего за здравоохранение и больничное обслуживание, некоторые виды образования и профессионального обучения. Ландстинги взимают подоходный налог для покрытия своих расходов.
В Польше базовым уровнем административно-территориального деления выступают гмины. Их всего 2489 единиц. Гмины организовывают и обеспечивают контроль за деятельностью яслей, детских садов, начальных школ, библиотек, культурных центров, несут ответственность за состояние местных дорог, поддержание общественного порядка, охрану окружающей среды, а также решают другие задачи, делегированные им центральным правительством по законодательству или через добровольные соглашения. Сельские гмины возглавляются старостами, городские — мэрами, а в городах с населением более 100 тыс. жителей — президентами.
Управление средними школами, организация и предоставление услуг социального обеспечения, поддержание общественного порядка и общественной безопасности, ответственность за работу службы здравоохранения, ведение земельного и обменного регистров, охрана фондов культуры, защита прав потребителей и ряд других функций возложены на повяты. Всего в стране создано 373 повята, то есть правительства окружного уровня. В отличие от гмин, которые отвечают за все вопросы, однозначно не возложенные на другие уровни управления, повяты реализуют только те задачи, которые им поручены.
Кроме того, Польша разделена на 16 воеводств. На воеводском уровне существует двойная структура общественного управления. С одной стороны, демократические органы воеводского самоуправления являются независимыми юридическими лицами, имеют собственные бюджеты и широкие полномочия в области экономической политики. С другой стороны, назначаемый государством воевода несет ответственность за реализацию и проведение общенациональной политики в своем воеводстве, а также за то, чтобы расположенные в регионе государственные учреждения работа¬ли на благо польского государства и способствовали сохранению его унитарного характера.
Воеводы подотчетны центральному правительству и сосредоточены на контроле за деятельностью органов самоуправления на уровне гмин, повятов и воеводств. Воевода имеет право отменять принятые этими органами решения, если они противоречат государственным законам. Такое разделение полномочий обеспечивает стыковку между деятельностью органов воеводского самоуправления и единой и однородной политикой государства. В то же время воевода несет ответственность перед своим руководством за осуществление тех функций, которые ему непосредственно вменены, в частности, контроль за соблюдением законов.
На данный момент регион как территориальный коллектив и как звено административно-территориального деления утвердился только в Италии и во Франции. С 1971 г. территория Италии разделена на 20 регионов (областей), из которых 5 имеют специальный (особый) статус и 15 — обычный. Первые, существующие с 1948 г., пользуются значительной автономией, предоставленной им центральной властью. Однако государство постепенно ее ограничивает. В Сардинии, например, генеральные планы градостроительства утверждаются президентом республики.
США — федеративная республика, которая делится на 50 штатов (в самом начале их было 13). Еще имеется федеральный округ Колумбия, где находится столица страны г. Вашингтон. Официальная статистика группирует штаты в 9 регионов, являющихся объектами планирования, прогнозирования, статистической отчетности, но не субъектами федерации.
Каждый штат подразделяется на округа, которые называются графствами, а в штате Луизиана — приходами. Графства делятся на муниципалитеты, осуществляющие местное самоуправление в городах, и на тауншипы, то же — в сельской местности. В Новой Англии и те, и другие носят название таунов.
Многие функции управления переданы на уровень округов и муниципалитетов, отдельные задачи (пожарная охрана, школьное дело и др.) выполняют специальные вердикты. Каждый из этих уровней управления обладает немалой финансовой автономией, так как имеет право собирать в свою пользу налоги с местного населения и корпораций, а также получает средства от верхних эшелонов власти. И по размаху, и по характеру регулирования отдельные штаты, округа и муниципалитеты сильно отличаются друг от друга, поэтому условия хозяйствования и социальной жизни в них весьма различны.
Сетка административно-территориального деления не совпадает с пространственным ритмом организации общества: штаты, как правило, слишком велики для экономических районов; округа малы для социальных, потому что в них не умещаются даже агломерации, по велики для отдельных городов (кроме самых крупных); муниципалитеты же почти всегда слишком малы для реальных городов и охватывают в основном лишь центральные их части.
Такое несовпадение характерно для большинства стран и порождает большие трудности в управлении территориальной организацией общества. Слишком часто территория единого района расчленяется административными границами на части, подчиняющиеся различным властям.
Импульс к модификации административно-территориального деления и системы территориального управления в странах дает бурное развитие экономики в условиях научно-технического прогресса и урбанизации. Эти процессы привели к появлению зон высокой концентрации производительных сил, территорий интенсивного хозяйственного освоения обширных урбанизированных комплексов (агломерации, мегаполисы), с одной стороны, и к деградации периферийных районов — с другой. Такая неравномерность и контрастирующие уровни развития территории приходят в противоречие с устарелыми формами административно-территориального деления. Решение многих проблем социально-экономического развития в узких рамках традиционных территориальных единиц становится невозможным.
Одним из способов совершенствования территориальной организации в США является выделение специальных округов, которые представляют собой самую многочисленную группу органов местного управления инфраструктурными отраслями. Специальные округа автономны в административном отношении и выполняют какую-либо одну строго определенную функцию. В США насчитывается 22 типа специальных округов, в числе наиболее распространенных — пожарные, ирригационные, округа водоснабжения, канализации, общественного транспорта, по охране природных ресурсов. Специальные округа обладают широкими полномочиями в решении вопросов, входящих в их компетенцию, действуют па основе самофинансирования, наделены правом собирать налоги и пошлины определенного назначения. Примечательно то, что границы округов могут не совпадать с границами административно-территориальных единиц. Руководят специальными округами органы управления, избираемые населением. Некоторые округа являются крупными организациями, они распоряжаются значительными финансовыми средствами и обеспечивают управление предприятиями и объектами государственной собственности в сфере энергетики, транспорта, коммунального хозяйства, школьного образования. Эффективность такой формы управления отраслями инфраструктуры подтверждает тот факт, что они на протяжении ряда десятилетий остаются единственным быстро растущим по численности типом местных органов управления (в 1942 г. насчитывалось 8299 специальных округов, в 1962 г. — 18 323, в 1982г.— 28588).
Важнейшей составной частью совершенствования территориального управления является четкое разграничение прав, обязанностей, финансовых и материальных ресурсов каждой административно-территориальной единицы.
О значении, придаваемом проблемам формирования и реализации государственной территориальной политики, свидетельствует наличие в ряде стран (федеративных и унитарных) специализированных в данной области самостоятельных центральных государственных органов.
Во Франции имеется Межминистерский комитет по проблемам региональных действий и устройства территории, принимающий правительственные решения в области территориальной политики. В Канаде действует Комитет кабинета министров по экономическому региональному развитию. В США — подотчетная конгрессу Консультативная комиссия по проблемам федерализма. В Японии при кабинете министров действуют Экономический консультативный совет и Консультативный совет планирования комплексного развития территории, руководимые премьер-министром. В Италии проблемы территориального экономического развития находятся в компетенции Межминистерского комитета по экономическому программированию. В Испании управление территориальным развитием до 1986 г. было возложено на министерство территориального управления.
Несмотря на разнообразие условий, для многих стран общей тенденцией при проведении реформ административно-территориального преобразования является укрупнение территориальных единиц, и прежде всего низовых. Такой подход аргументируется необходимостью создания территориальной базы местных органов, адекватно отвечающей современному уровню экономического и социального развития.
Например, в Болгарии наиболее активно проводилась работа по поиску муниципальной единицы, основного структурного звена регионов. В результате реформы 1991 г. общее количество муниципалитетов сократилось с 2178 до 255, а средняя площадь региона (области) теперь составляет 2 тыс. км2. Столица Болгарии образует метрополитенский муниципалитет площадью 1241 км2, что примерно в 6 раз больше площади г. Минска. Муниципалитет — основная единица местного самоуправления Болгарии.
В Дании радикальная административная реформа была проведена в 1970 г. Она также проводилась с целью передачи государственных функций местным и региональным органам власти. Реализация главной цели потребовала административно-территориальных преобразований. Эти преобразования свелись к созданию меньшего числа и территориально более крупных местных и региональных органов власти. Было объединено 1400 небольших органов местной власти в 275 муниципалитетов и 14 округов. Столица включает в себя два муниципалитета, которым делегировано выполнение региональных функций. Укрупнение территорий местных органов власти сделало возможным расширение налоговой базы. В последнее время вновь обсуждается вопрос о величине муниципалитетов. Высказываются соображения, что ряд органов местной власти не имеет достаточной базы для решения муниципальных задач.
Система административно-территориального управления включает в себя комплекс экономических методов регионального развития, которые постоянно совершенствуются, дополняются и изменяются, причем экономические методы включают в себя механизмы как централизованного (общенационального) управления, так и систему мер, реализуемых на местном уровне.



Обсудить на форуме

Комментарии к статье:

Уважаемый посетитель, Вы зашли на сайт как незарегистрированный пользователь
Мы рекомендуем Вам зарегистрироваться либо войти на сайт под своим именем
Информация
Посетители, находящиеся в группе Гости, не могут оставлять комментарии к данной публикации.

Регистрация

Реклама

Последние комментарии